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魏程琳:投鼠忌器:“准街头官僚”的失控与治理
时间:2018-10-23 01:27:22来源:三农中国作者:

投鼠忌器:“准街头官僚”的失范与治理

——以城管部门协管员为例

魏程琳*

(西北农林科技大学人文社会发展学院,陕西杨凌,712100)

摘要:既往“街头官僚”研究忽略了协管员、临时工这一在政府部门大量存在的“准街头官僚”群体。城管协管员在为城市管理作出贡献的同时,其失范行为:以权谋私、妨碍执法及抢夺权威,对城市治理、队伍建设和政府形象产生了恶劣影响,亟需治理。然而,由于事权配置失衡、基层治理资源匮乏、协管员身份等因素,使得协管员治理陷入“既离不开又难以有效管理”的“投鼠忌器”式两难困境。基层政府应致力于培育正规力量,在协管员等“准街头官僚”群体的报酬上引入市场激励机制,并明确和加强一线执法队员和协管员间的连带责任。

关键词:街头官僚;准街头官僚;城管协管员;城市管理失范;城市治理

中图分类号:C936文献标识码A

一、问题的提出

(一)街头官僚研究

在街头官僚(Street-Level Bureaucracy)理论首提者利普斯基的描述中,街道层官僚包括了公职教师、警察及其他执法人员、法官、公职律师、司法官员以及其他有权核准政府计划适用对象和执行相应公共服务的诸多公共雇员[1]。“街头”不是对工作场景的直观描述,而是对街头官僚与公民直接打交道时的工作界面的一种高度抽象,是定义街头官僚的一个空间的隐喻,韩志明[2]指出,街头官僚的行动空间可分为窗口、街头和社区三类。街头官僚最引人注目的是其自由裁量权,“街头官僚之所以能够拥有如此大的自由裁量权,部分是因为社会不想将公共服务‘计算机化’以及以牺牲对于个别情况的回应为代价来僵硬地运用标准”[3]。Moody & Leland[4]指出,自由裁量权不仅仅是街头官僚的自我保护机制,更是他们为公民服务的积极因素。Peter & Michael[5]研究了街头官僚相对自治中的关系网络因素,Catherine[6]则指出街头官僚在地方治理的外围新兴空间更具有公民进取精神。信息时代的来临,电脑、手机应用的普及,视频、监控无处不在,屏幕官僚、系统官僚成为街头官僚的新形式[7]。

利普斯基等西方学者在福利国家的语境中,将街头官僚视为公共服务人员,而在现代中国,街头服务管理仍是街头官僚的主要职责。2000年以来,国内学者开始关注街头官僚群体,不少学者提出中国城管等街头官僚应当从管制型向治理型转变[8],具体要从机构内部、官僚群体本身和问责体系等方面进行纠偏[9]。

(二)准街头官僚

除利普斯基所列举的警察、教师、法官及其他执法人员等政府人员外,还有没有其他类型的街头官僚?笔者在W市城管局调研发现,负责街头管理工作的人并非总是国家公职人员执法队员,而是以临时工协管员为主,后者的数量远远超过执法队员。如W市全市执法队员编制人数2450人,实有人员2240人,协管员12000名,协管员承担了90%以上的街头管理工作,成为名副其实的街头官僚,为与正式执法队员区分开来,本文称他们为“准街头官僚”。

政府里临时工/协管员的大量存在有着深刻的体制背景。自1982年以来,我国政府约每隔5年进行一次改革,每次改革的主题虽不同,但致力于精简机构、缩减行政人员编制的目标始终没有变[10][11]。在严格控编、“只减不增”的行政改革原则下,日益增加的社会事务使得大量半正式管理人员在政府部门出现。这一现象在其他国家同样存在,如美国联邦政府在由联邦行政人员直接执行的民间项目上只花费7%的财政预算,而联邦政府民间雇员(协管员)的实际数字要超过1440万[12]。类似地,美国的州和地方政府也用同样的制度和方法扩大了自己的影响,有些人将这些安排统称为“代理人政府”(government by proxy)[13],而这又导致了在“影子政府”中耕耘的“影子劳动力”(shadow workforce)[14]。

由于没有体制身份约束,协管员等准街头官僚暴力执法、吃拿卡要等问题频出,引起媒体、社会以至中央政府的高度关注。2015年12月,中共中央、国务院联合发布《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》,《意见》对城管协管员职责、数量、行为做出专门规定。中央文件如此高度关注一个临时工群体,正与城管协管员失控的行为密切相关。在既往研究中,关于官员贪腐渎职的研究颇多,但对协管员相关行为的研究相对匮乏,瞿同祖对清代地方政府辅助人员(僚属)的研究一定程度上填补了这项空白。清代州县政府最为重要的特征就是:僚属官闲置,州县官成“一人政府”[15],百事躬亲而不堪重负。瞿同祖用了大量篇幅描绘了州官收入上的“陋规”和辅助管理人员形形色色的贪腐行为,他指出:书吏、衙役和长随等协管人员的反常行为主要是文化价值与社会地位不协调的结果,换言之,当一个人无法通过合法手段来获得他向往的价值——金钱酬偿、腾达机会,而这又恰恰归因为他卑微的地位时,他会选择用非法的手段获得这些价值[15]。瞿同祖突破了道德主义分析范式,从结构功能的视角揭示了不光彩但真实的准街头官僚行为,对今天的研究仍有诸多启发。

(三)核心概念与研究方法

本文的核心概念是“准街头官僚”,学界对此尚无定义,根据既往研究和笔者的调研,我们将其定义为承担街头公共服务管理工作,但又不在国家公职行列之中的人员。街头官僚与准街头官僚之间的身份区别,影响着二者在职务获取、晋升、流动以及职权来源、制度规范等方面的不同,具体而言街头官僚的职务、职权和制度规范来源于国家法律法规,而准街头官僚的职务来源于市场招录,职权和制度规范来源于用人单位。在具体工作中,名义只有“协助”功能的准街头官僚成为街头服务、管理和行政执法的重要执行人。这是学界将准街头官僚称为影子政府或影子劳动力[14]的重要原因。

既往研究主要关注了影响街头官僚行为的个人特征、组织特征、顾客(或服务对象)的特征[16][17],忽视了准街头官僚群体的存在及其结构性功能;城管协管员、公安辅警等准街头官僚群体的失当行为虽经常引发媒体、社会热议,但对这一群体谋利、妨碍执法等失当行为的严肃讨论尚付之阙如。有学者以城管协管员为例展示了准街头官僚群体的结构与功能[18],本文将以城管协管员为例着重分析准街头官僚的行为失范及治理困境。

本文属定性研究。全文以W市城管局协管员为深度个案,通过案例、访谈和数据等资料展示了“准街头官僚”的失控与治理过程。在持续一年的田野调查中,笔者与W市城管局执法队员、协管员一起工作,通过现场参与观察、深度访谈和市区城管局档案文献查阅,最终获得本文所呈现的材料。

二、准街头官僚的失控

在城市管理中,由于正式队员匮乏,协管员成为街头管理工作的具体操作者,并顺应承接了街头官僚的大部分自由裁量权,实际成为执法队员和基层政府的代理人[13]。今日城管协管员这一准街头官僚的诸多失范行为与瞿同祖所述的晚清地方政府僚属多有相似——既有基于行业共识的陋规又有失控的权力滥用,具体表现为以下三个方面:一是个人谋利层面上的吃拿卡要;二是行政活动层面的妨碍执法;三是组织权力层面的权威竞争。

(一)个体层面的以权谋私

如果将城管协管员简单地视为政府部门雇佣的体力工人那就大错特错了,他们有着独立于组织的个人利益诉求,这通常表现为利用职务之便获取经济利益。

2015年3月,在W市城管局召开的“问计会”上,有位70岁的城市管理志愿者说,“一个协管员从这个摊子上拿根葱,从那个摊子上拿个辣椒,我看他一个上午下来,一家人一天的菜就够了,形象极丑。不知道的人都以为他是正式队员”。事实上,协管员利用职务之便吃拿卡要的花样颇多,在此可以举几个例子。

个案1:协管员郭某45岁左右,2014年开始分管梧桐巷菜市场,他认为这就是他的地盘,郭某公开向经营户收取出店占道费,“你想出店吗?拿钱”。2014年9月,区长来视察,整个市场摊贩遍地,有个摊贩当着区长的面指着郭某说:“就是他收了我的钱,答应我的事,没有做到!”

(梧桐街协管员陆长)

个案2:有个村民违建,他们三个协管员打个白(打包票),人家给了6000元。我们城管队长很强硬,把违建房子拆了,人家要他们退钱,还举报了(他们)。

(梧桐街协管员老平)

当街拿人家一根葱一颗白菜的协管员一定是一个粗鲁、野蛮而又低水平的协管员,稍微有点经验的人无需如此便能捞到不少好处,吃拿卡要可谓达到了“艺术”境界,下面再举两例。

个案3:协管员花某住在菜市场附近,菜市场的摊贩大都认识他,一天他出门买菜,先去田蛙摊子要一斤田蛙,老板称好了,他让老板帮忙宰杀,自己去一旁买菜。他走到白菜摊子前,拿起一颗白菜问:“老板,多少钱?”

老板:不要钱,不要钱,拿去吃就是了。

花某:那可不行,公平交易,一定要给钱的。

老板:毛把钱的东西,要什么钱啊!

花某:哦,毛把钱是吧,好,五角钱,放这了哈。

花某继续前行到一个萝卜摊前,拿起一根萝卜,问老板多少钱。老板与花某礼让一番,花某说:“哦,块把钱是吧,一块钱,放这了啊”。此时,花某回过头取田蛙,问老板多少钱,老板说“拿去吧”,没想到花某竟毫不客气的拿起田蛙大步走开。

(百慕街协管员BL)

个案4:协管队伍是个人情圈子,谁家办婚丧嫁娶、生日的酒席,大家都会去吃酒并送礼金100元。经纬街协管队长蔡某过50岁生日,请大家到一家店子吃饭,十几个人送了一千多元的礼金。酒席花费由某个店主支付,此店主一定有事请蔡某帮忙或者请蔡某以后多多照顾,他告诉蔡某闲时可以“牵个桌子”(即由蔡某确定酒席人员,酒席花费由他人支付)。这次,蔡某变相获得1000多元的贿赂。

(经纬街协管员LTX)

协管员为什么能吃拿卡要?学者认为,街头官僚拥有充分的自由裁量权,但是文本上或者罚款单上的自由裁量权在正式队员之手,与协管这一准街头官僚群体无关,事实上,上罚单的、日常管理中“举手轻重缓急”之间却蕴藏着自由裁量之玄机。通常情况下,正式队员只负责现场指挥、开单据,极少亲自动手搬东西,动手的权力赋予协管员吃拿卡要的机会,例如一家餐馆经常将桌子板凳摆到店外经营,几次劝说无效,协管开始掀摊子,掀了几次之后,几个协管到这家店子吃饭,饭后要结账时,老板若收了钱,协管明天接着掀摊子;若老板识趣不要钱,第二天整治时,协管就会告诉他赶紧把桌子搬到屋里去或者帮他把东西搬进去,还会压低声音告诉他“今天市领导检查,不能摆”。笔者曾跟随协管队伍多次到街头整治出店占道经营,观察到协管对不同店面采取不同措施,有的东西收过来当街砸掉,有的则给人家送到店子里,举手投足之间蕴含多少人情关系和利益瓜葛。

但凡标准清晰、管理者公正无私便无灰色利益;但凡有模糊地带的地方定有灰色利益往来。吃拿卡要通常有以下规律:第一,管理地带越模糊,越容易滋生非正规利益,吃拿卡要越容易出现;第二,管理标准越模糊,吃拿卡要越容易出现;第三,政府管理越松懈,吃拿卡要越容易出现;第四,越是高级别的协管,吃拿卡要的机会越多;第五,协管与出店占道经营者同时出现,又未做管理的,基本上存在吃拿卡要的情形。

(二)行政活动层面的妨碍执法

某天中午笔者在沧浪区路管中队休息,还未到上班时间,忽然来了20、30个协管员,问他们何事,他们说是队长通知来的,不知何事。过了半小时,队长来到办公室,将人员分组安排到车里,并未说要去哪里、做什么事。直到车辆发动,队长才给各车负责人和司机明示:围抄国光步行街路口摊贩。5分钟后,各车辆到达指定位置,采取合围攻势,将一群长期占道售卖唱碟、衣服、墨镜的摊贩清理。笔者对这种行事风格颇为好奇,但并未立即追问,接下来的第三天笔者随队长去春江大道整治,到了之后发现几个长期滞留在此的摊贩已经离开,队长大怒:“是哪个走漏了风声?”至此笔者才明白,协管员中有摊贩的“卧底”。这就不难理解为什么摊贩往往比城管队员还要熟悉城管队的车牌号码、管理辖区,一个摊贩如果看到别的街道或者别的专业中队(如噪音、渣土中队)的执法车从跟前经过,从来都是不理睬的。这种“卧底”式的干扰执法可谓技高一筹,然而,协管员与违规者勾结以模糊或公开的形式妨碍执法是更为常见的情形。

百慕街有一个远近闻名的夜市跳蚤市场,一个长宽各1.5米的摊位月租金高达3000-5000元。有的协管员(通常是协管队长)让人在路边搭一个摊位,一只脚在夜市内一只脚在夜市外,违规摊贩在有检查的时候就走,没检查时就正常营业。这条夜市起码有十几个这样的模糊摊位,一个摊位一个月起码可得1000元左右的租金。若街道领导问起此事,协管员通常会把违规摊位推到“夜市办”(隶属于工商局的机构)头上,事实上,街道领导很难搞清楚具体的界限,协管员利用不对称信息获得了模糊地带的利益。

最常见的情况是协管员为流动摊贩、出店占道商户提供保护以获得“管理费”,有的街道协管员竟公开收费。2015年9月某天,笔者与某队队长在一路口看到一个美容店在树上挂广告横幅,队长让他们取下来,店主说:“你是谁啊,我们是交了钱的”。显然,他向协管员交了钱。队长告诉我:“他们协管收钱,也不给票,出了事都往城管科长身上推,我再给你看一段录像,某店子在路上做促销,协管员也是收了钱”。协管员私自收钱,正式队员和街道领导并非毫不知情,但却不好说穿,这几乎成了瞿同祖在《清代地方政府》中所描绘的“陋规”[15]。

与吃拿卡要的索取行为不同,协管员与违规经营户之间的勾结是一种合谋行为,前者以强力获取,后者以提供信息或者庇护来获取。许多摊贩在城管开展行政执法活动时,抵触情绪极大,暴力倾向明显,就是因为协管员收了他们的钱,向他们许下了承诺,未兑现的承诺激发了更强烈的暴力抗法行为,这印证了“腐败滋生暴力”[19]的原理。

(三)组织权力层面的权威竞争

法律法规明确规定,只有政府公务人员才能行使行政执法权力,协管员、临时工等群体只能协助正式队员履行街头管理、行政执法工作,不享有任何行政执法权。然而,实然层面上行使街头管理、执法事务的协管员不但分享了正式队员的权力,还可能与正式队员展开权威竞争。

下级服从并忠诚于上级是一以贯之的官僚组织文化,准街头官僚组织的运作亦如此,协管员通常遵从正式队员的权威,然而,组织间权威竞争及具体情势中的强弱关系都会导致例外情况发生。敢于打破组织规则、与正式队员展开权威竞争的协管员主要有两类:一类是街道授权的组织行为,一类是强势协管员的个体行为。

W市城管系统的机构设置是市、区城管局隶属于各自本级政府,上下级之间是业务指导而非隶属关系,区局和街道对驻街中队实行双重管理:区局管理队员的人事晋升和部分工资,街道管理队员的具体业务安排、部分工资和全部福利。双重管理体制增加了街队关系的不稳定性,W市街队关系好、中、差约各占三分之一,梧桐街是街队关系差的典型。梧桐街全街74名协管员全由街道聘请,其中8名归中队直接调配,剩余66名协管员全由街道城管科调配。街道城管科将协管员当正式队员使用,为他们配备有“城管”标志的制服和有“城管执法”标志的车辆;协管员常常独立上街执法,正式队员被撂在一边,不受节制的协管员暴力执法频频发生。正式队员的职能仅限于违建、督办件、行政案件、执法文书等工作,他们对协管员明目张胆抢夺自身权威表示严重不满。

谁买正编的账?正编流动性大,每到一个新地方,很多工作都要依赖协管开展。新来的队员被(协管)哄得一愣一愣的,有的还被甩了脸子,“你是新来的,还要我听你的话?!”新来的(正式队员)问个情况,他都不理你。我们正编也不愿管他们,根本就缠不赢他们。现在除了非搞不可的督办件,我们中队的人是不愿意出门的。

(梧桐街执法队员PP)

没人能管得住协管队长,他们对领导、科长和队长表面一套背地一套,阳奉阴违,对我们一般队员又是一套。会搞关系的正编,就和他们吃吃喝喝搞到一坨去了,对他们的违法行为睁一只眼闭一只眼,有时也能从中分利。否则,正编两三年就得换个地方,协管成了铁打的银盘,我们成了流水的兵。

(梧桐街执法队员ZLM)

梧桐街队员纷纷表示“自己的地位远不如协管员,协管才是嫡系部队”,甚至出现“你叫他协管,他还不高兴呢!”。笔者在访谈时也被协管纠正过,“我们不叫协管员而叫城管员”。协管不希望别人叫他协管,显然将自己视为与正式队员一样的人,起码在权力上如此。梧桐街协管员与正式队员争夺权威的根源在于街队矛盾——城管科与城管中队在权力义务分配上存在竞争与不合作关系。

在其他街道,与正式队员争夺权威的协管员通常是高大威猛者。高大威猛型协管员通常是能力、个性俱强且具有狠人特征的人,他们进入中队后凭借手段获得领导信任并逐步掌握协管队领导权,待日渐坐大后,将一般执法队员不再放在眼里,百慕街协管队长窦努奇是个典型。窦努奇2010年从拆迁公司“金盆洗手”,2011年进百慕街协管队任副队长,后来与人联合将协管队长排挤走,自己成了队长。街道怕窦努奇独断专权,特安排老队员项某同时做队长(不是副队长),但强势、霸道的窦努奇完全压倒了项某,任队长两年来,他排挤走不少对他有异议的队员,将五六个曾跟随他在拆迁公司工作的小伙子招录进来。窦努奇对下霸道、独断,对上(队长和城管科长)却非常顺从,在街道有明确的奖励时还能够阶段性地做出成绩。窦努奇很少把执法队员放在眼里,执法队员有事也不敢找他,在一次整治行动中,队员刘成要从东头整起,窦却要从西头整起(显然他有利益在其中),刘成继续坚持,窦努奇对协管员说:“咱们走,让他自己在这整治吧!”遂带着协管员离去,刘成被撇在原地。

瞿同祖认为,书吏、衙役和长随等协管人员的反常行为主要是文化价值与社会地位不协调的结果。在此,瞿同祖将脑力工作者和体力工作者混为一谈,师爷、书吏等拥有文化和专业技术的脑力工作者确因体制原因被剥夺了上升的机会,存在文化价值与地位不协调的问题,然而,对于衙役、捕快、门房等体力劳动者却不存在如上问题,他们的非法收入很大程度上来自于其代理人身份和职务便利。主要作为体力劳动者存在的城管协管员,其失范行为有着更为复杂的因素:第一,协管员成为街头官僚的代理者,分享了官僚组织权威,这为他们在职务中谋取私利提供机会;第二,协管员工资薪酬较低(W市协管员工资一直以最低工资为准),却掌握着街头经济活动管理权,举手轻重缓急之间有着诸多谋利机会;第三,当前城市管理标准、管理力度、治理边界等方面的模糊、松懈、不清晰又为协管员谋取私利提供机遇。

城管协管员妨碍执法、抢夺权威的失范作为严重损害了基层官僚组织运转机制,其贪腐行为和粗暴形象更是遭到媒体和社会大众抨击,不断吞噬着街头治理的合法性空间,治理协管员刻不容缓。

三、投鼠忌器:“准街头官僚”的治理困境及成因

(一)协管员的治理困境

2011年底,在W市 “电视问政”中“城管协管员吃拿卡要”问题成为“十大突出问题”之一。H街聘请的城管协管员姚某先后三次索要商户香烟2条、白酒2瓶,经媒体报道后,W市治庸办迅速启动问责程序,组织调查专班展开调查,调查属实后,街道对当事人姚某作出解聘、辞退处理;对负有监管责任的街城管中队中队长甘某、街城管科科长李某予以政纪立案;对负有领导责任的街办事处分管副主任罗某予以免职,同时,全区启动协管员整改工作。该事件展露了城管协管员吃拿卡要的常见违规现象。

事实上,自城管局招录协管员以来就尤其重视对协管员失当行为的治理。2005年以来,W市至少发布三次《城管协管员行为守则》(2005年、2009年、2012年),总体上看,这些制度并未得到严格执行,诡异的是街道层政府每次清理协管队伍的努力都会受到各式人际关系的干扰,待政府整治风头一过,那些行为失当的协管员都会卷土重来。这说明在体制上尚未形成有效的协管员管理模式,又说明基层政权与协管员之间暧昧不清的依赖关系。

基层执法队员是协管员的最直接调配、管理者,如何使跟随自己的协管队伍有效运转起来并非易事,一线执法队员为此做出了努力。协管员偷懒、磨洋工的现象在街头工作中普遍存在:他们来了没有,来了之后有没有在值班,值班时有没有尽力,由于无法实时监控,这些情况都无法确定。笔者随城管车给协管员送午饭,有时根本找不到值班人员;还有一些协管员来了之后就坐在那里,身边的出店占道经营者,他毫不过问。下面是一个在协管员管理上颇为成功的执法队员的心得。

你知道吗,我现在天天绞尽脑汁跟他们(协管员)斗智斗勇。执法车就一辆,主要给协管员用,我就开着私家车去偷偷查岗。有时候把路长带着去看哪个在玩手机、出工不出力。有时候,我出去开会,就看我们的执法车,如果没有在我们的路上转,我就打电话问他,到这里干嘛啊?“哦,回去拿东西”。

让他们感到我无处不在,达到我不在他们也要好好上班的效果。现在我一两天不来,我的辖区可以自行运转。放在以前,协管员见队长没来,早就溜了。(RW访谈,20150506)

要保证协管员做事不出事,还需要常态化的说服教育和培训。笔者曾经参与过M街城管中队的培训,队长重点强调严禁吃拿卡要的行为准则,他说:“大家在这里,谁缺那一包烟?你们拿他一包烟,要还十包烟的人情”。执法队员RW队长也一再重申协管员的荣誉连带机制,“你拿人家的东西,蛮丑,知道吗?大家都是熟人介绍来的,你出了事,我天天说你,你的熟人也觉得不好意思啊”。RW是一个认真负责,给协管员以尊重和体谅的人,协管员也对之报以感恩之情,许多协管员告诉笔者“一个年轻娃,还是外地人,到W市打拼不容易”、“为了领导,不惹事,不能害领导”。在RW不在现场期间,协管员尤其是协管片长和路长都会尽心工作,处处为RW着想,这也是在2015“追责年”多数执法队员被追责的情况下,RW没有被追责的原因之一,2015年RW顺利晋升为副队长,成为全局最年轻的副队长。

在协管员管理中,无论是采取弱者姿态、情感激励还是运用跟踪监督、荣誉连带,RW运用的是私人化的关系和情感动员而非制度资源。当前多数基层中队的多数协管员的失当行为仍普遍存在,协管员治理陷入两难困境。我们可以从政府部门事权配置、基层治理资源和协管员身份三个方面理解这一困境的成因。

(二)街头行政对协管员的刚性需求

按照国家编制规定,每1万人应配备4名城管队员,而今全国几乎没有一个城市达到这个水平,W市常住人口1033万人,每天经由W市转乘的流动人口有100多万,城市人口总量为1200万人,应有4800名城管执法人员,然而,它的城管队员才2200名,不足应有的一半,而W市城管系统的协管员却有12000名之多。据调查,除去负责督查(市局督查总队220人)和办公室行政人员(各执法大队行政办公室和各中队内勤人员)外,能够到街头一线行政执法的正式队员不足总额的75%,所以全市正编队员与协管的比例大约为1:5,但在街头一线管理中这一比例约为1:10,在某些区或街道这一比例竞高达1:40。在政府事务不断增加、行政编制只减不增的背景下,政府部门对行政权和人事权存在刚性需求,协管员不过是满足这一需求的变通形式。

城管部门有着“垃圾桶”和“^***桶”之称,这形象地展示了城管局在地方政府中的地位和所管事务的性质,即城管部门所管事务基本上是其他部门不愿管、抛弃的琐碎繁杂事务(垃圾桶)和最容易“擦枪走火”出问题、被追责的棘手事务(^***桶)。2013年,W市城管局新增11项棘手事务,如批后违建查控、超限超载整治、架空管线、窨井盖等,然而,城管局的正式执法人员一个也没有增加,在编在岗执法队员的任务不断增加,城管系统超负荷运转,只能不断扩增协管员队员。

在压力型体制下,所有的行政任务最后都由最基层的政府和部门完成,街道和城管执法中队是城管事务的第一负责人。在街道与区局双重管理驻街中队的背景下,街道中队的协管员几乎都由街道招聘、录用然后交由执法中队使用、管理。然而,一线管理的效果不单取决于管理人员的多寡,还取决于管理者的权力或象征性权力资源,这是基层行政部门极力推动协管员身着高仿城管制服的重要原因。然而,城管协管员穿高仿制服、分享执法队员权威曾导致执法队员的普遍反对,市局也曾明确规定协管不准穿高仿制服,此举瞬即遭到街道层政府的强烈反对,他们的理由是“协管不穿城管制服,没有权威,不好做事”,结果市局的规定逐渐废弛。目前,城管部门正式队员的服装由市局统一定制、发配,实行统一终身编号,协管员服装则由各聘用单位定制,除编号不同外,与城管制服几乎没有区别。各街在协管制服编号上也是各自为政、大做文章,有的编号为街道首字母缩写+数字;有的是用城市名称的首字母缩写+数字,这样的标志显得更霸气。市局明文规定,协管员不具有执法权、不能单独执法、不准使用有“城管执法”样式的服装和车辆,但这些要求并未得到严格遵守,现实中协管员的服装、标志、编号与执法队员的相似或一样,鱼龙混杂真假难辨,在市民眼中协管员与执法队员没有区别,这正是街道层政府所期望的,这表明基层行政单位在人力和权力上的匮乏和需求。

(三)基层政府对灰色力量的依赖

基层政府和部门对协管的依赖不仅来自工作量分担的需要,更来自于许多事情由协管群体做才合适,本质上是对治理资源不足的一种替代行为。

“有杀气”是许多一线管理者向笔者强调的协管员应有气质的一个关键词,他们的理由非常务实——只有有杀气的协管员才能镇得住刁蛮商贩,有杀气又有组织协调能力的协管员才能应付灰黑势力。事实上,相当一部分协管员有着“混社会”的经历和混混气质。如百慕街协管队长曾是某拆迁公司主要成员,5年前,他公司成员坐牢的坐牢、逃逸的逃逸,他也金盆洗手退隐江湖,他来之后,盘踞该街的各支灰色势力都有所收敛。而有四个城中村的梧桐街面临着更为复杂的治理地形和为数众多的灰黑势力群体,街道聘请了大量本土协管员,该中队队员左方告诉笔者:

我们街道协管员里面混混很多,越是这样的人越能吃得开。城管工作就是与底层人打交道,混混特别适合这个工作,他们身上雕龙画凤的,戴个金色链子,说话带渣子,就是能唬住人。

(梧桐街城管中队队员左方)

协管员在公共空间管理上之所以取得成效,在于协管员的个性特质——简单粗暴、敢于违法乱纪,还得益于他们无体制身份约束的自由。在面对赖皮、混混、钉子户等类人物的时,那些身上雕龙画凤、戴个金链子、说话带渣子的人往往三言两语就能唬住;面对黑灰势力时,协管队伍中的相似分子就会前去接应、协调,这种非正式暴力之间的对抗、平衡、博弈,是一般正式官僚无法使用和参与的。在正式(合法)的暴力强制适得其反的情况下,灰色暴力便成了其替代物。

自2011年起,市局明确规定各中队严禁使用“两劳释放人员”并请各中队清理协管队伍,但一阵风过去,这批人往往会再次卷土重来,原因大概有三:第一,街道或者中队需要狠人来做事;第二,“两劳释放”人员总是隐藏自己的过去,难以有效排查;第三,有领导打招呼,即使是两劳释放人员也无法开除。在笔者到梧桐街调研的上个周(2015年9月初),该街开除了8名协管员,据说都是两劳释放人员,显然市城管局在协管员上的要求并未得到有效执行。再如谷阳街2013年有协管35名,两年内因吃拿卡要等问题有25名协管员被淘汰,随之补充进来的25人几乎全是当地“打流的人”(混混等灰黑势力人员),这说明基层政府在城市管理中严重依赖灰色势力,协管员成为灰黑势力“正规化”的一个渠道。

(四)协管员的双重身份

城管协管员、公安辅警等准街头官僚与街头官僚最为根本的区别在于二者身份上的差异,前者属于实行合同制的临时工,后者属于国家供养的公职人员;前者在官僚体制外围,其行为由用人单位的工作条例调整,后者则深处官僚体制之中,其行为受到法律法规的约束。

由于实际承担了街头行政管理工作,城管协管员等临时工群体兼具街头官僚的角色和人格[20],社会人和官僚人的双重身份使得他们在公共管理中“左右逢源”——既使得他们能够完成正式官僚无法完成的诸多事务(如上述政府对灰色势力的依赖),又使得他们能够在法律边缘处行走、免受法律法规的惩罚。

如果正式队员违规,便会受到法律法规的制裁,开除公职对他们来说无疑是致命打击。相比之下,协管员的违法成本要小很多。协管员即使违规吃拿卡要、粗暴执法,对他们最严厉的惩罚莫过于开除职务。然而,协管员这个职业的工资、待遇、地位本身就很低,并不值得珍惜。这就不能理解,为什么分享了街头官僚权力的协管员在行政管理上和谋取私利中如此肆无忌惮。

事权配置失衡、基层治理资源不足,使得基层行政对协管员临时工群体存在刚性需求,对灰色势力存在心理依赖。由于分享了政府权威,又无体制身份约束,加之违法成本低,协管员吃拿卡要、妨碍执法、抢夺权威等问题频出,难以根治。“投鼠忌器”意为想用东西打老鼠又怕打坏了一旁的器物,当前城管部门正面临着类似的两难困境:既离不开又难以有效管控协管员(准街头官僚)。

四、结论与政策建议

街头官僚是国家政策的具体执行者,是国家与社会发生关系的接点,是基层治理的具体操作人,亦是公共行政水平的直接体现者。既往街头官僚研究,多停留在正式官僚身上,未能将临时雇员这一半正式行政人员/准街头官僚群体纳入研究视野,忽略了街头官僚的复杂性及其行为逻辑,本文试图弥补这一研究缺陷。不可否认,城管协管员这一庞大的准街头官僚群体为城市治理做出了贡献,同时也应看到,社会和媒体对协管员的批评绝非空穴来风。协管员中有相当一部分人凭借政府代理人身份,吃拿卡要以权谋私,其贪腐技巧甚至到了“艺术”的境界;他们与违规经营者勾结,进一步引发了公共管理中的暴力冲突;更严重的是,这个群体一旦坐大,便会抢夺执法者的组织权威,严重妨碍执法进程。既离不开又难以有效管理,使得城管协管员治理上处于“投鼠忌器”式的困境之中。

2015年12月,中共中央、国务院联合发布的《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》,高度关注城管协管员队伍建设,说明城管协管员行为失范已成为普遍性问题,对其的治理刻不容缓。基于实地调研经验,笔者在此提出三条建议。

第一,基层政府应严肃清理协管员队伍,摆脱对灰色势力的心理依赖。处于责权利严重不对称状态中的基层政府,面对转型时期诸多无法用法制解决的矛盾问题,转而借助体制外社会势力,继而对之形成一定程度的心理依赖,然而这通常是“养虎遗患”,非正规力量的失控败坏了政府形象,损害了国家权威。当前协管队伍中的大多数人都是勤恳本分的老实人,少数害群之马抹黑了城管和协管员队伍的形象。因而,政府有必要从心理上克服对灰色势力的依赖,坚守政治原则,致力于培育正规力量,实现城市善治;同时应当严肃清理协管队伍中的两劳人员、违规涉法人员等不良分子,加强协管队伍的作风建设。

第二,正确定位城市管理工作,在协管员报酬上引入市场机制。城市管理是服务更是管理,需要直面复杂多元的社会群体,冲突性强、劳动强度大、责任心要求高。目前W市协管员工资为1690元(另有600员社保基金),仅能维持基本生活,付出与收获不成正比,这会引发三种情况:第一,有能力有责任心的人离开队伍;第二,当一天和尚撞一天钟混日子;第三,千方百计吃拿卡要。“拿多少钱的工资,干多少钱的活”是市场规则,也是协管员的行为逻辑。许多正式队员告诉笔者,协管员能够正常上下班就算是很负责的人了。街头公共空间是利益密集区,流动摊贩、普通店家出店经营占用一段时间便能获得不菲利益,若能从中分得一杯羹,那些收入低微的协管员何乐不为?加之协管员违规成本低,被开除了也不在乎,因而吃拿卡要的现象屡禁不止。协管员不是慈善家,不是公益人士,而是担负一家老小生计的普通人,笔者认为,政府部门应当将城管工作界定为管理工作而非公益性工作,在协管员招聘上引入市场机制,提高工资和福利待遇,加大违规成本,提高协管员队伍的稳定性和工作效率。

第三,明确城管队员对协管员的管理权限,加强正式队员与协管员的责任连带。处于行政层级底层的一线正式队员是协管员工作和行为的监督者,对协管员的行为负有不可推卸的责任。W市城管局就制定了正式队员与协管员的责任连带机制,因协管员吃黑(钱)、打人等问题被追责或免职中队长、队员并不鲜见。根据责权一致原则,在协管员管理上应当赋予一线队员更充分的权力如工作考核权、奖惩权、辞退建议权等。笔者发现,凡是赋予一线队员充分管理权的中队,协管员作风表现较为良好,越是正式队员缺乏相应管理权的中队,协管员的问题就越突出、出事的几率就越高。目前,部分街道的街队关系仍未理顺,有的街道自行聘请、管理协管员,抢夺正式队员的执法权,扰乱了执法工作。因而,政府应明确规定任何层级的政府、单位或部门聘请的城管协管员都应在正式队员的管理下开展协助性工作,完善和加强正式队员与协管员的责任连带机制,使得协管员行为可预测、可管理。

城管协管员问题是全国准街头官僚问题的缩影。中央提出规范城管协管员行为、逐步减少协管员数量的目标和方向是恰切的,但要求协管员不得多于在编队员的目标在当下恐怕难以实现,如若实行一刀切恐怕会引起城管队伍不稳、都市街头失序等不良后果。笔者认为当前最为紧要的事情是抓紧研究城管体制的问题与完善机制,在城管部门逐步落实责权一致的原则,以慎重稳妥的态度推进城管执法体制改革。


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TheAnomieand Governance of Quasi-street-level Bureaucracy

——Based on the Investigation of the City Regulation Assistants

Wei Chenglin

Abstract: The street-levelbureaucracyresearchesignore the assistants group who are in almost every government departments in China which could be calledquasi-street-level bureaucracy. The urban-management assistants’anomie behaviors such as seekingpersonal gain, impedinglaw enforcement with collusion between cat and mouse, robbingformal authorityhave made a very bad influence on city regulatory, team construction and the governmentimage. In the past decade,the local governmentsand the street-levelbureaucracyindividuals havemade many effortsand tryin the governance of quasi-street-level bureaucracy, however, due to the urban-management multifarious affairs, formal staff and grassroots governance resources are scarce,the governance ofxie guan yuan fall into the dilemmaof “throw sth. at a rat, but afraid to break the vase” because they are bothnecessaryand difficult to manage.The local government should focus on cultivating normal power and introducemarket incentive mechanisminthe reward of "quasi street bureaucrats" groups, and strengthen the joint liabilitybetween the front-line law enforcement and xieguanyuan.

Key Words: Street-level Bureaucracy; Quasi-street-level Bureaucracy;City Regulation Assistants; TheAnomieand Governance of Quasi-street-level Bureaucracy

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