本人近几年曾牵头在衡阳县开展过“蒸水流域环境治理与保护”（2011年）、“严禁肥水养鱼，打造生态水利”（2013年）和“加强水资源保护，确保饮用水安全”（2015年）等专题调研。现借鉴过去调研成果，结合此次调研，就该县水资源保护情况略陈管见。

现状透视

（一）水资源供需矛盾突出

1．干旱性缺水现象普遍。该县处于衡邵干旱走廊腹地，年季降水时空分布不均，多年平均降水只有1250.6毫米。加上渠系萎缩，塘坝淤塞，十年九旱成为该县气候的新常态，2011年、2013年全县都发生了大的干旱。如2013年干旱期间，该县长安、大安、曲兰、界牌、金兰等多个乡镇集镇及部分村组12.5万人出现饮水困难，西渡、界牌、关市、井头等乡镇多家工业企业因缺水而被迫停产。

2．用水总量不断增加。据统计，2012年该县用水总量为4.99亿立方米，2013年为5.04亿立方米，2014年为5.19亿立方米，2015年为5.42亿立方米。

3．部分乡镇降雨逐年减少。部分乡镇植被涵养水源能力下降，降雨逐年减少，干旱死角地区和矿区乡镇尤为严重。如界牌镇近年降雨量明显减少，2011年降雨量为907毫米，2013年降雨量仅为550毫米，该镇2013年限时供水长达80天。

4．地下水资源日渐萎缩。由于对地下水的过度开采，该县地下水减少近20%以上，水位普遍下降2-5米，每年下降幅度达1米，大部分新开井比老井要多打深5-10米。

（二）水环境污染依然严重

1．畜禽养殖污染。该县一年出栏生猪120余万头，大小养殖户400余家（其中规模养殖达110家），没有一家领取排污许可证；办理环评审批的只有5家，环评率为1.2%；建设粪污治理设施的只有23家，治污设施建设率为5.7%，低于全市24.2%的平均水平。其主要污染物化学需氧量和氨氮分别占该县两项指标的53%和57%。

2．工业废水污染。该县共有工业企业179家，其中：办理环评审批手续的89家，环评率为49.7%；“三同时”验收合格的有20家，验收率为22.5%；实施委托监测的只有43家，监测率为48%，其中达标排放的36家，达标率为86%；发放排放许可证20家，许可率为22.5%。工业企业未批先建、未经许可排污、超标排污、偷排漏排等现象仍然存在。

3．农村面源污染。近年来，农业生产使用高污染除草剂、农药、化肥仍然居高不下。该县每年化肥投入量共计约9.65万吨，其中尿素约2.6万吨，碳铵约0.8万吨，复合肥约5.3万吨，过磷酸钙约0.6万吨，氯化钾约0.3万吨，其他化肥约500吨。每年农药投入约546.7吨，其中除草剂类310.7吨，杀虫杀菌剂236吨。每年约9650吨化肥、27.3吨农药被排放到蒸水河中。农药包装物和农膜等乱丢乱放也对水源造成化学污染。

4．生活垃圾污染。蒸水及各支流、水库库区上游居民生活废水绝大部分直排，沿河居民随意向河道倾倒垃圾的现象十分普遍。该县辖区内常住人口约70万人，每天产生的排泄物达560吨、生活污水达7000吨、生活垃圾达350吨。每年约4万吨人居生活排泄物、50万吨生活污水及2.5万吨生活垃圾，直接或间接排入水体。

5．医疗废水污染。该县34个医疗卫生单位除县人民医院建设病毒废物处理设施外，其他33个医疗卫生单位均未建成治污设施，设施建成率仅为3%。据不完全统计，该县每年未经处理的病毒废水达2万吨。这些病毒废水未经处理直排水体，不仅污染水源，而且传播病毒，直接危害人体健康。

6．肥水养鱼污染。过去几年，中型水库承包人为追求利益最大化，过度投肥入库，平均每座水库年投肥量达1000吨以上，水库底部淤积肥泥达3-5米。虽然中型水库已全面实行生态养殖，但水体净化短期难以见效，肥水养殖造成的水库水体污染3-5年内难以恢复。同时部分小型水库仍然在肥水养鱼，造成水体污染严重。

（三）水生态破坏屡禁不止

1．水土流失日趋加剧。据统计，该县共有水土流失面积677.44平方公里，占全县总面积的26.48%，年土壤侵蚀量达到280.39万吨。特别是界牌、井头、关市、洪市等矿区乡镇，因开矿造成植被损毁，山体破坏，造成水土流失特别严重，一旦发生山洪灾害，后果不堪设想。

2．非法挖砂洗砂愈演愈烈。据统计，该县有非法挖砂、洗砂场46处，分布在12个乡镇。乱采乱挖造成河道淤塞变形，农田和山体破坏，大面积植被和地貌损毁。

3．废渣废土乱堆乱填。该县开发建设项目基本没有编制水土保持方案，生产建设废弃的砂、石、土、尾矿、废渣等乱堆乱倒乱放。如去年3月以来，界牌工业园区企业向斜陂堰水库库区堆填废土废渣。根据水利部门现场测算，已堆填的废土废渣达4.89万方，导致水库蓄水减少2.98万方。

4．水利设施破坏严重。一些群众在河道上乱建，水库岸边乱砌，渠道上乱种，甚至私自损坏、盗卖机埠等水利设施。该县的开发建设项目，特别是高速公路建设，毁坏水利设施和水系的现象比较突出。斜陂堰灌区因高速公路建设水系破坏非常严重，影响下游的农业灌溉。西渡高新技术开发区引进的角山米业开发项目损毁斜陂堰水库干渠海龙村、小井村段1.1千米，严重影响7个村2700亩耕地灌溉。

成因剖析

（一）意识不强

1．重发展轻治理。在一定程度上，还在走“先污染，后治理”的发展老路，“边发展，边破坏”的现象突出，造成生态环境欠账太多。

2．重项目轻环评。在一些项目准入和落户过程中，环保程序没有完全到位。有的项目是先上车后补票，有的项目甚至是上了车也未补票。

3．重建设轻保护。部分建设单位环保“三同时”落实不到位，相配套的环保设施没有与主体工程同时设计、同时施工、更谈不上同时投入使用。

4．重眼前轻长远。少数领导干部只顾政治效益和短期效应，忽视长远发展，对不能产生经济效益的环保治理设施建设缺乏积极性，一些治理设施的建设一拖再拖，能不建就不建。

（二）机制不顺

1．多头治水协调难。水资源保护涉及各乡镇和多个部门，齐抓共管尚未建立，相互配合难以到位，事后执法难度偏大。一些环保违法企业虽未办理环保相关手续，却办理了其他部门的手续，增大了取缔关停难度。

2．执法监管到位难。目前，该县25个乡镇还没有设立环保监管机构，执法队伍专业素质不高，难以适应新形势下的执法需要。水行政执法受政策和环境的影响，执法力量薄弱，执法手段单一，执法周期过长。同时，执法单位对破坏水资源的违法行为处罚力度不够，执法监管难以到位。如由县级直接管理的矿山需收缴的矿山治理备用金基本没有收取到位，有的甚至以费代管，以罚代批，造成“守法成本高，违法成本低”，有法不依、执法不严现象突出。

3．监测体系完善难。该县环境监察机构不全，执法人员专业素质不高，环保专业人员占比不足20%，环保设备配备不足，环境监测执法应急设备陈旧老化。监测面严重不到位，按上级要求应对29个集中式饮用水源水质109项指标进行检测，而实际只检测8个饮用水源中的29个指标，该县112处水库水质抽检率不足10%，造成环境质量监测数据不全、底子不清。

4．前置审批落实难。环保“第一审批权”落实不够，建设项目环境影响评价等制度执行不严。该县的开发建设项目，未把水利列入项目审批的前置条件，大都没有依法编制水土保持方案和进行水资源论证。

（三）投入不足

1．项目投入整合困难。涉水部门过多，投资渠道不一，规划标准和建设重点各不相同，整合难度大，导致出现重复建设和原生破坏性建设现象，工程难以发挥预期效益。

2．财政投入途径单一。水利及环保设施建设筹资渠道单一，主要依赖国家投入，政府实施的状况还没有真正改变，没有形成稳定的、多元化的投融资机制。集中供水工程及流域治理，县级财政投入严重不足。

3．市场投资缺乏动力。水利及环保设施建设投资大，投资回收周期长，产权利益关系不明晰，回报率低，民间投资无保障，市场没有吸收力。

路径探索

绿水青山才是最大的金山银山。因此，应以民生为根本，以问题为导向，以项目为支撑，综合施策，统筹推进，切实保护好水资源，为经济社会可持续发展提供重要保障。

（一）提升水生态保护意识

1．增强忧患意识。目前，该县易涝易旱的天气总态势仍然没有改变，水资源现状制约全面建成小康社会的格局仍然没有改变，水生态环境污染日益恶化影响百姓幸福指数提升的现实仍然没有改变。因此，要切实增强水资源保护的危机感、紧迫感和责任感。

2．增强节水保水意识。要将水资源节约与保护意识内化于心，外化于行，增强全社会节水、保水观念。号召大家从小事做起，从自我做起，养成良好的节水保水习惯，让节水保水意识深入人心，融入社会方方面面，培育良好的节水保水新风尚。

3．增强法律意识。要组织乡村干部开展水资源和环境保护法律法规培训，各村组、社区要组织群众开展形式多样的法律宣传教育，让人人知法敬法，自觉遵守水资源和环境保护相关法律法规。大力推崇节水保水典型，对破坏水资源的行为依法进行处置，加大媒体曝光力度。

（二）狠抓水污染源头治理

按照“乡镇主体负责、部门分工协作、社会公众参与”的原则，围绕重点流域、重点区域、重点领域，大力推进存量污染物治理，严控污染物增量，扎实做好“水清、水畅、水净、水美”文章。

1．狠抓养殖污染源治理。要全面禁止水库山塘肥水养殖。进一步巩固中型水库生态养殖成果，全面禁止小型水库和山平塘肥水养鱼，实行生态放养。生态养殖工作实行分级负责制，县水利局负责中型水库，各乡镇负责辖区内的小一、二型水库，各村组负责本区域内的山平塘。对化肥养鱼情况要全面排查，分类处理，依法取缔。要全面关闭河库水域畜禽养殖场。对水库集雨区内、山平塘周围及蒸水河沿岸500米内的养殖场全部予以关闭。合理选址，科学规划，建设1-2个超大规模的养殖小区，实行现代化集中式养殖，既减少粪污处理成本，又便于执法部门监管，有效杜绝偷排现象。对散养的小型养殖场，实行因场制宜，种养平衡，逐处消纳。

2．狠抓工业废水污染治理。要加强对工业企业的综合整治，对国家明令禁止的属重金属污染严重的铅锌矿、钒矿、墨矸石等项目，不符合产业政策的项目以及环保达标无望的企业，坚决取缔关闭；对排放不达标、污染较重的一律停产治理，整改合格后方可恢复生产；对生产规模大、排水量大的企业，采取限产措施；融合井头石材、界牌瓷泥等一批企业进入园区，实行污染集中控制、统一处理。

3．狠抓农村面源污染治理。全面禁止灭生性除草剂。大力推行农作物秸秆还田技术，逐渐恢复“肥-稻-稻”生产模式，全面推广测土配方施肥，推广施用纯度高的复合配方肥，减少化肥使用量。建议规划建设2处10万吨有机肥生产基地，将县内规模养殖排泄物进行收集和脱污等无害化处理后，生产加工成颗粒复合有机肥，实现产品无毒无害和高效环保。大力推广使用低毒、低残留、高效、安全的新型农药，减少农药对水环境的影响。鼓励草籽绿肥种植、农药包装物和农膜的回收，并与粮补资金挂钩。

4．狠抓非法采砂洗砂治理。继续加大对集中在湘江、蒸水、武水流域和中小型水库边缘的45处严重污染水资源和生态环境的非法开采山砂、洗砂行为的管控和打击力度，彻底杜绝非法开采山砂、洗砂现象反弹。

5．狠抓农村环境整治。全面清理河流水库沿岸生活垃圾，加大无害化处理力度，常态化打捞清理水面漂浮物。对居民生活粪污直排入河库的现象，开展重点整治。严格控制生活污染源，取缔垃圾焚烧炉，杜绝二次污染。采取“户分类、村收集、乡中转、县处理”的模式，对乡村垃圾进行科学处置。对农村居民的生活污水，要大力推广建设分散性清洁能源和生活污水处理系统。每个家庭或生活小区建设一处以上具有沉淀过滤、厌氧发酵过滤、养分吸附功能的污水处理系统，并将其列入新房建设的必备配套设施规划。对农村居民生活垃圾分类及回收，按数量给予奖励。

（三）打造水保护投入平台

1．争取国家项目支持。相关部门要对接国家政策，做好项目前期工作，争取国家资金投入。“十三五”要加强饮用水源保护、污水收集与处理、畜禽养殖污染治理、生活垃圾污染治理、大气污染防治、工矿区遗留生态问题治理、农业面源污染治理、生态修复与治理等八个方面的项目规划争资力度。

2．市场融资多方投入。建立水利融资平台（公司），吸引社会资金投入水利建设。充分发挥市场配置资源的基础性作用，采用BOT、PPP等投融资模式，融集社会资金参与污水、垃圾处理设施和管网建设。通过土地开发、旅游资源开发等途径，弥补治理资金的不足。

3．财政配套加大投入。县级财政每年预算安排水资源保护投入的增幅与同期财政经常性收入的增幅同步，争取达到国家提出的环保投入占国民生产总值1.5%的要求。相关部门要足额征收水资源费、水土保持补偿费等规费，用于队伍建设和设施建设。县财政要增加水管单位人员编制经费，按水管体制改革要求，承担水管单位社保的单位部分经费和落实工程维修养护经费。加大财政支持力度，落实水库生态养殖补偿资金。根据河道保洁工作的需要，保障必要的工作经费。

（四）创新水监管体制机制

1．强化领导责任。县里要成立高规格的水资源保护领导小组，由县委书记任政委，县长任组长，相关职能部门和乡镇主要负责人为成员，统筹协调全县水资源保护工作，研究解决水污染重大事项。水资源保护工作实行行政首长负责制，由县级领导包乡镇，乡镇领导包村、村干部包组负责，层层签订责任状，按照防汛抗旱的模式分解责任，严格目标考核。

2．优化监管平台。建立全县统一的实时在线环境监控系统，主要是重点排污工矿企业，规模畜禽养殖场及一级水源保护区，实行24小时监控值班。在6座中型水库交通要道和小一型水库大坝安装在线监控系统，对库面保洁和肥水养殖情况实行实时监控。在5条主要河流各乡镇进出口安装水质监测系统，特别是蒸水流域8个乡镇，根据水质检测结果明确乡镇责任和治污重点。在蒸水河石门坎段增设1个水质监测点，提升蒸水流域水质综合监测能力。

3．突出综合治理。要成立由县政府统一指挥的联合协调机构，从相关职能部门抽调人员参加，对全县发生的水污染和水环境破坏案件，组织联合执法查处。各相关职能部门要严格按照项目一律进园区以及全县地表功能区划定总要求，依法按程序审批项目，严格执行水资源论证，取水许可、水土保持方案等制度，把水行政审批作为项目报建的前置条件，不得越权审批和违规审批。建立水资源污染源清单，健全县、乡（镇）、村联防联控机制，尤其是要抓好蒸水流域的综合治理。

作者系中共衡阳市委党校讲师

中国乡村发现网转自：《研究与决策》2017年第4期