摘要：众所周知，影响当前乡村治理困境的主要因素是干群矛盾，而研究乡村治理的相关人员中有很多都是从相关政策与制度上进行解读与研究的。很少有人从产生矛盾的根源进行解析，即乡镇政府或相关行政部门在处理涉农事件（问题）过程中作出具体行政行为违法或侵权的角度分析对乡村治理的影响，尤其是对某些违法或侵权行为“零处理”现象。只有制定或出台相关规则对违法或侵权者进行问责或追责，使广大农民的合法权益或切身利益得到保护的情况下，农民们才不会“闹事”。这样，乡村治理环境才会趋向好转。

　　关键词：乡村治理；干群矛盾；法律问题；乡镇政府或相关行政部门

　　引言

　　随着社会与时代的发展，乡村治理过程中出现的问题及农民处理相关问题的思维模式也在不断发生变化。在具体实践中，有些专家学者只是关注、分析乡村治理过程中政策性问题，很少有人解析乡镇政府及相关行政部门在处理相关涉农事件（问题）过程中作出的违法或侵权行为对乡村治理的影响。通过长期的、多方面的对农村问题走访、调查了解到干群矛盾是困扰当前乡村治理过程中的主要突出问题。如何处理好干群矛盾是维护农村稳定，促进农村社会和谐、健康发展的关键。事实显示，乡镇政府及相关行政部门不规范依法行政是引发干群矛盾的主要因素和内在因素。由此可见，如何规范乡镇政府及相关行政部门依法、依规处理涉农事件（问题）是破解困扰乡村治理难题的瓶颈。近年来，随着我国司法制度改革及相关法律法规的不断完善，有些涉事农民将干群矛盾转化为司法问题,然后通过法律诉讼的方式，让法院确认其行为是否违法或构成侵权。如果其行为违法或侵权，可依据法院判决给予纠正或终止。相反，则说明其行为合法。只有这样才能有效促进乡镇政府及相关行政部门规范依法行政，解决农村问题，维护农村稳定。但在干群矛盾转化为法律问题过程中存在三个问题是破解乡村治理的关键。其一能否将干群矛盾转化为司法问题？其二这种转化模式是否具有可行性？其三法律诉讼能否改变某些乡镇政府或相关行政部门规范依法行政？

　　一、乡村治理瓶颈现状

　　根据当前乡村治理过程中发生的各类“三农”事件解析发现，日益突出的干群矛盾严重影响着当前的乡村治理。从干群矛盾形成的因素可见，这些矛盾主要表现在两个方面：其一是农民向乡镇政府或相关部门反映的问题长时间没有得到落实与处理，造成涉事农民对乡镇政府或相关部门产生的不信任，如有些农民向乡镇政府或相关行政部门反映领导干部违法、自己的合法权益受到侵害等问题；其二是在处理某些涉农事件（问题）过程中，农民的合法权益或切身利益受到来自乡镇政府或相关行政部门的侵害，如很多地方发生的暴力征地、拆迁事件等。当前，有相当数量的涉事农民处理这些事件（问题）的方式除了上访还是上访。因受信访“属地管理”规则限制，涉事农民反映的问题最终又回到案发地。在这种情况下，有些涉事农民为某一个事件（问题）会出现多次、重复上访，甚至发展至闹访。特别是在一些非常时期，为了维稳，地方政府特别是乡镇政府与相关行政部门会用各种手段限制、阻止，甚至打击农民上访。乡镇政府及相关行政部门的这种“头疼医头，脚疼治脚”的处理模式不仅没有使相关问题得到处理，反而使涉事农民受到二次伤害或侵害，造成涉事农民与乡镇政府之间形成“对立”局面。另外，有些矛盾（问题）并非乡镇政府行为所为，而是其它行政部门行为所致。只因涉事者是农民，其居住的区域隶属乡镇政府管辖，为了维稳所需，乡镇政府不得不出面介入处理。因权限问题，乡镇政府根本没有权利（资格）过问或处理。

　　针对这些现象，无论乡镇政府，还是相关行政部门都没有从自身因素找问题，而是将全部责任推向涉事农民一方，造成涉事农民的强烈不满与抵制，尤其是涉事农民反映的问题在没有得到处理的情况下，又要承担被追责或其它责任的情况下，最终导致某些矛盾（问题）变为“死结”。这就是当前一些地方乡村治理瓶颈。

　　二、干群矛盾的变化与乡村治理困境现象分析

　　1.干群矛盾形成的内在因素。近年来，从我国农村发展的各个时期看，干群矛盾始终是影响乡村治理的主要因素。因各个时期具体情况及管理模式的不同导致引发干群矛盾形成的内因也不相同。1990——2005年，这10多年的时间内，引发干群矛盾的主要因素是农民负担问题，如乡镇政府催缴农业税，超生农民的社会抚养费缴纳等，为此，涉事农民与乡镇政府搞的满城风雨，甚至发生群体性事件。随着税费改革，中央政府取消农业税，并实施粮食补贴等一系列惠农政策，干群关系一度出现缓和局面。在2000——2010年期间，信访事项成为干群矛盾的^***，严重影响了乡村治理。因当时我国相关法律制度的不完善等因素，农民处理相关事件（问题）都是通过上访的方式去做的，为了引起上级领导对相关事件（问题）的重视，上访农民（集体性上访）围攻乡镇政府,或开着拖拉机等农用交通工具到市县政府集体上访的事件屡见不鲜。特别是在一些非常时间，如北京或省级党委政府召开“两会”或举办大型活动期间，为了维稳，乡镇政府与县级信访部门为了阻止、拦截农民进京上访，从涉事农民所在的村庄到所在的市县火车站、汽车站，再到北京或召开“两会”的所在地都进行严密布控，搞的形式如临大敌。而乡镇政府利用其掌握的权力资源与当地公安机关“配合”对被接（截）回来的上访农民进行二次打击。有数据显示，全国各地每年用于处理信访事件的费用超过数十亿元，其结果是相关问题仍没有得到处理。随着信访法制化建设，中央相关部门出台了一些保护访民政策性规定，畅通了信访渠道，这种情况出现好转。现如今，随着新农村时代开始，城乡一体化发展建设，征地、拆迁过程中乡镇政府或相关行政部门的违法或侵权行为又成了引发干群矛盾的主要因素和内在因素。为了阻止（阻拦）乡镇政府或相关行政部门的违法或侵权等行为，涉事农民与乡镇政府或相关行政部门的工作人员发生冲突，有些涉事农民为了保护自己的合法财产或维护自己的合法权益做出一些类似自焚等过激行为，导致一些受伤害（侵害）农民受到二次伤害，从而造成农村不健康、不和谐发展。由此可见如何处理社会发展中农民利益保护与乡镇政府（领导）之间的利益纷争是当前乡村治理过程中的“难题”。目前，很多学者都在积极探讨、研究此类课题，如何保障农民的合法权益，促进农村健康、和谐发展。但，有些地方的干群矛盾仍十分尖锐，严重制约着乡村健康发展。随着我国司法制度的不断完善，农民的法律意识不断增强，一些涉事农民反映问题或维权方式由“信访”转变为“信法”，他们将违法的乡镇政府或相关行政部门诉至法院，让法院作出公平、公正判决。以此来维护自己的合法权益或遏制来自乡镇政府的违法或侵权行为。

　　2.干群矛盾与乡村治理内在联系。从我国各个时期的乡村治理情况可见，干群关系的好坏与乡村治理存在必然联系。干群关系好的村子，无论做什么事情都能顺风顺水。相反，干群关系紧张的村庄，其乡村治理比较复杂，做什么事情都遇到这样或那样的阻力。特别是在当前的农村城镇化建设中，因征地、拆迁等问题引发的干群“互怼”现象十分严重。一些乡镇政府或相关行政部门处理此类问题的手段是利用其掌握的权力资源对涉事农民进行强行性压制。很少有人用这种将干群矛盾转化为法律问题的方式处理。因为这种模式的结果可能会触及到乡镇政府或相关部门的行政利益和个别领导的“黑色”利益。目前有很多涉农事件（问题）的实施者或处理者都是以“政府名义”进行的，其中裹挟着自己的某些“私货”。如果都按照相关法律法规办理（处理），就很难做到或完成。为了能按照自己的既定或预定方针进行办理（处理），他们通常会打着“政府名义”用一些非法甚至暴力手段进行处理，特别是在一些征地或拆迁过程中，一些乡镇政府或相关部门雇用社会闲杂人员甚至社会黑恶势力对涉事农民进行恐吓或威胁。在这些违法或侵权过程中，很少有领导被问责或被追责。其结果是政府完成了土地征收或拆迁任务，但留下来的却是涉事农民对政府的仇视。

　　三、干群矛盾转化为法律问题的可行性

　　因为将干群矛盾转化为法律问题是一个很严谨的话题。有些人会提出这种模式是转移矛盾的伪命题。但事实却非如此，因这是处理干群矛盾过程中对某些行为的划界问题。如果其行为违法或侵权，乡镇政府或相关行政部门就应该纠正或终止其违法行为，并承担相应的法律责任。相反，涉事农民也必须终止其无理要求。由此可见界定乡镇政府或相关行政部门作出的行为是否违法（侵权）是处理相关涉农事件的关键。在我国的法律体系中，某些行为是否违法或侵权，不是哪一个人说的算。必须在法律框架下，根据相关证据，让法院进行裁决。只有在确认了某些行为违法或侵权的情况下，才能对相关问题（矛盾）进行有效处理。才能对某些人员进行问责或追责。涉事农民只要有充分的证据证明乡镇政府或相关行政部门作出的具体行政行为违法或侵权，都可以依法到法院进行行政诉讼。

　　1.政策与法律的允许性。自从中央相关部委出台了一些有关农村经济财务管理政策与相关法律规定，给农民了解各类涉农信息（问题）提供了政策性帮助和法律上的保障，如中央四部委2006年下达的“中纪发（2006）24号”《中共中央纪委、监察部、财政部、农业部关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》；农业部、监察部2011年11月下达的“农经发（2011）13号”《监察部、农业部关于印发农村集体经济组织财务公开规定的通知》及2008年5月实施的《政府信息公开条例》。“农经发（2011）13号”文件中明确、详细规定了农村财务、政务公开目录，《政府信息公开条例》中明确规定，政府或相关部门必须在法定的期限内（十五个工作日）对农民申请公开的政府信息内容给予答复。如果不予答复或答复的内容与所申请公开的信息内容不符，可以依据《政府信息公开条例》的相关规定向法院进行行政诉讼。根据《行政诉讼法》特别是2017年6月27日修订后的新的《行政诉讼法》的相关规定可见，关于民告官的行政诉讼案件从案件的受理到审理，从防止地方行政干预到政府或行政部门出庭的领导官员，都进行了明确修改，彻底解决了民告官的难题。对此，涉事农民只要掌握了乡镇政府或相关行政部门违法或侵权的确凿证据，就可以依法进行行政诉讼，不存在任何阻碍。

　　2.农民转变反映问题或维权模式。之前，相当数量的涉事农民反映问题或维权思维方式是“信访”不“信法”，因受信访管理机制限制，很多问题最终均没有得到有效处理。随着我国司法制度改革与法律完善及农民的法律意识提高等因素，很多涉事农民反映问题或维权模式由“信访”转为“信法”。通过具体实践，他们十分清楚的意识到从“信法”过程中获取到很多信息或相关证据材料，在“信访”程序中所获取不到的，而这些信息或证据材料对处理自己反映的问题或维权都具有重大帮助。如某些农民想了解某些涉农资金的管理与使用情况，只要向乡镇政府递交一份政府信息公开申请书，注明所申请公开的具体内容，乡镇政府在法定的时间内（十五个工作日）给予答复。如果在法定的时间内不予答复，其行为就构成行政不作为，涉事农民就可以依据《政府信息公开条例》的相关规定到法院进行行政诉讼。又如土地征收的合法性，根据《土地管理法》的相关规定可知，土地征收的主体是市县政府，其必须依据省级政府或国务院的批复后才能实施土地征收，且土地征收需要一定的报批程序。如想核实某征地事件（行为）的合法性，涉事农民可以依据《政府信息公开条例》、《土地管理法》的相关规定，向相关职能部门申请公开征地所必需的程序材料。然后根据相关部门答复情况界定其行为是否违法或符合相关法律规定。

　　3.行政诉讼的结果。有数据显示，从2015年至2017年，因乡镇政府或相关行政部门作出的具体行政行为违法或侵权、或行政不作为被涉事农民起诉的行政案件数量每年都在递增。这说明两个问题，其一农民的法律意识日益增强；其二中央政府推行的依法治国、依法行政正在被普通农民所贯彻落实。令涉事农民欣慰的是他们通过法律诉讼及法院判决，确认了乡镇政府或相关行政部门在处理相关涉农事件（问题）过程中作出的某些行为是违法或侵权的。如笔者以走访X市G镇为例获取的数据可见，从2011年到2018年2月，农民起诉镇政府和相关行政部门的行政诉讼案件多达22起，在这行政诉讼案件中，镇政府和相关行政部门败诉的多达17起，其中镇政府被法院执行的案件就有三起。其中有一起关于土地征收安置补助费管理与使用的相关案件。涉事农民通过政府信息公开的方式从市国土资源局获取该地的土地征收方案，从该方案中载明的信息获悉此次征地中包含有574万元的安置补助费。为了解该费用的管理与使用情况，涉事农民根据《政府信息公开》的相关规定向镇政府递交了关于这574万元安置补助费管理与使用的政府信息公开申请书。但，镇政府拒绝答复。为此，涉事农民将镇政府诉至法院。法院判决镇政府按照法律规定给予答复。再如J市D镇农民反映村干部出让3.4亩集体土地出让金的问题。之前，镇政府以信访事项处理方式给予查处结果，土地出让给某公司，其金额为15.6万元。后来，他们通过政府信息公开及司法诉讼的方式获取的结果是土地出让金为30万元，该土地是村干部以新农村建设的名义搞的小产权房建设。这些事实说明农民通过用法律诉讼方式确认了乡镇政府或相关行政部门作出的某些行为是违法或侵权的。大量事实显示，这样的案例举不胜举。

　　四、干群矛盾转化为法律问题对乡村治理的影响

　　1.划分责任主体，减轻乡镇政府非责任负担。事实显示，有些涉农事件（矛盾）并非乡镇政府行为所为，而是其他行政部门行为所致。但在信访处理程序中，因涉事农民是乡镇政府辖区内的农民，按照信访事项处理规则，反映问题的涉事农民必须由当地的乡镇政府负责接访或截访，但接访或截访后，乡镇政府又处理不了涉事农民所反映的相关问题，从而造成乡镇政府出力不讨好的现象，有些还为此加剧干群的对立情绪。如果将相关矛盾转化为法律问题后，涉事农民将可以根据自己掌握的证据材料直接将涉事部门诉至法院。根据目前新修订的《行政诉讼法》的相关规定，涉事部门的相关领导必须出庭应诉。这样，乡镇政府不用再给某些行政部门的违法或侵权行为“背黑锅”。同时，还能找到相关事件（问题）发生的根源，让事件（问题）的责任主体处理相关问题。这样不仅可以减轻乡镇政府非责任性行为的负担，还可以使相关事件（问题）得到针对定处理。

　　2.用法律诉讼方式促进乡镇政府或相关行政部门规范依法行政。在一些涉农事件中，涉事农民反映的问题是乡镇政府或相关行政部门的领导在处理某些农村事件（问题）过程中作出的某些行为违法或侵权。但他们辩称自己的行为合法，没有侵权。为此，涉事农民与乡镇政府或相关行政部门之间发生“角力”。之前，相当数量的农民都是通过信访的方式向上级相关部门反映此类问题，因受信访属地管理体制因素限制，农民反映的问题从“上面”又回到案发地，没有达到根本处理，有的为此还遭到打击报复，导致相关矛盾激化，引发新的农村问题。近年来，随着我国司法制度的不断完善及农民的法律意识提高，很多农民通过正当的法律手段获取乡镇政府或相关行政部门的违法（侵权）证据，然后到法院进行行政诉讼，让法院作出裁决。从一些涉事农民的行政诉讼及法院裁决结果可以清楚看出，有些乡镇政府或行政部门在处理某些涉农事件（问题）过程中作出的一些行为确实违法或侵权，在法院的判决下，其必须履行法院判决。这样，可以在一定程度上促进乡镇政府或相关行政部门规范依法行政。

　　3.上级部门与司法机关制定考核机制，遏制违法或侵权行为发生。通过对一些地方发生的农村事件（问题）分析可见，乡镇政府或相关行政部门在作出或实施其违法（侵权）行为时，很大程度上都是相关领导主观性引发的。通常情况他们都是以政府意识为“主体”，所谓政府决策为“噱头”进行实施的，其后果是导致涉事农民对政府产生不满与抵制。在现行的法律体系中，因缺乏对政府或相关行政部门主要领导因其主观性违法或侵权行为引发社会问题的责任追究机制，而就造成一些乡镇领导或相关行政部门为了自己的某些目的或工作需要故意打着政府“噱头”，以政府“名义’用违法或侵权的方式处理涉农事件（问题）。造成涉事农民因政府某些领导的人为因素对政府产生不满。随着涉事农民起诉乡镇政府或相关行政部门的行政诉讼案件数量不断增加及法院判决乡镇政府或相关行政部门败诉，这说明他们在施政过程中确实存在某些违法或侵权行为。造成出现这种现象的主要原因是那些故意违法或侵权的相关政府领导没有受到任何惩罚。

　　为了避免或减少此类事件（问题）发生，上级行政部门与司法机关应该建立相关信息共享平台，司法机关将乡镇政府或相关行政部门被起诉及判决结果的相关信息在规定的时间内传递给上级相关行政部门，上级行政机关对司法机关传递的相关信息进行梳理、归结，建立大数据平台，并以此对乡镇政府或相关行政部门的业绩制定出相应的考核机制。将相关信息在其管理内部进行公开，起到警示效应。只有让某些领导特别是主要领导在思想上产生一种因作出的违法（侵权）行为将要被追责或问责的约束感，他们才会在一定程度上做到规范依法行政。只有规范依法行政的情况下，乡镇政府或相关行政部门的违法或侵权事件才会避免发生。

　　4.干群矛盾转化为法律问题便于涉农问题处理。在当前的乡村治理过程中，有很多干群矛盾都是乡镇政府及相关行政部门在处理某些涉农事件过程中的具体行政行为引发的，而在处理相关问题过程中，没有第三方介入，乡镇政府或相关行政部门充当的“既是运动员，又是裁判员”角色。在这些事件（问题）中，乡镇政府或相关行政部门是绝对的强势一方，其说涉事农民的行为是无理取闹或胡搅蛮缠。而涉事农民的反驳无论是否有理有据，他们都不予采信。这种情况下作出的处理结果不能使涉事农民所信服，这样就会导致某些矛盾升级或恶化。当干群矛盾转化为法律问题后，因相关法律对政府的具体行政行为都有明确的规定，其行为违法或侵权与否，不是政府领导自己说的算，必须得由法院根据相关法律规定进行判定。这样可以避免相关领导在处理相关事件（问题）中出现“一言堂”的处理结果，有利于相关问题的处理。这样就避免引发其它矛盾发生。

　　结束语

　　事实证实，很多涉事农民不是非要与乡镇政府或相关行政部门“过不去”，其目的就是想通过各种手段让自己反映的问题得到有效处理，维护自己的合法权益。之前，因没有法院介入处理，涉事农民因不相信乡镇政府或相关行政部门的处理结果而给乡村治理造成重重阻碍。如果更多的涉事农民都运用这种将干群矛盾转化为法律问题，然后通过行政诉讼，让法院作出公正裁决。此举不仅发现乡镇政府或相关部门在乡村治理过程中存在的某些问题，并及时终止其违法或侵权行为，还可以保护涉事农民的合法权益，使某些违法者受到法律惩罚。这样，一些涉农事件（问题）就可以在法律的框架下得到处理，涉事农民就不会为某些问题而四处奔波，乡镇政府或相关部门也不用为农村维稳而投入大量人力财力。这样，可以节省大量资源投入到乡村治理的其它方面。

　　（作者系河南省新乡市高新区关堤乡张八寨村农民）