——关于深度贫困县产业扶贫的调研和思考

　　作为深度贫困县，过往的工作实践让我们深深体会到：贫困人口的致贫原因有很多，但本质的因素在于增收困难，相对于无职业无门路的绝大多数贫困人口而言，没有产业发展的带动很难脱贫，缺乏产业的支撑脱贫难以持续。只有把培植稳定增收的当家产业作为脱贫的首选之举，才能变“输血”为“造血”，从根本上蓄积持久稳定、摆脱贫困的动能。脱贫攻坚重在产业，但也难在产业，如何加快问题破解、提升产业效益，是推进脱贫攻坚、实现稳定脱贫的当务之急。

　　古丈县推进产业扶贫存在的主要问题

　　（一）立地条件差，产业基础弱

　　从市场规律来看，某个产业的发展一方面离不开需求侧方面市场的广阔和长盛不衰，另一方面需要供给侧方面较大的生产腹地作为支撑。古丈山高坡陡，沟谷交错，境内山地面积占国土总面积的90%以上，仅有常耕地11.5万亩，人均耕地不足1亩，属典型的“九山半水半分田”地区，艰苦的立地条件和薄弱的产业基础，给全县脱贫攻坚带来了较大影响。一是产业覆盖不均。调研发现，全县特色主导产业70%以上集中在县城及周边交通便利的镇村，而偏远、中高海拔和地理环境恶劣的地区受气候、交通等因素影响，主导产业覆盖面较低，群众脱贫增收艰难。在全县15万亩茶叶基地中，有10.6万亩集中在古阳、默戎、红石林3个镇，其他4镇茶叶面积仅占29.3%；全县5.5万亩柑橘中，有3.6万亩集中在古阳和红石林2个镇，其他镇柑橘面积仅占33.45%。目前，全县尚有产业空白村或产业薄弱村11个，其中中高海拔边远地区村寨达10个，占比达90.9%。二是规模发展受限。贫困村产业发展普遍存在项目散、规模小、实力弱的现象，尤其是在山多地少、林多田少的边远贫困村，集中规模产业开发捉襟见肘，“一村一品”、“一镇一业”格局难以形成。经初步统计，全县83个贫困村中发展各类种养殖的科目多达30余种，镇与镇之间、村与村之间产业发展相差各异，甚至在一个村中各户发展的产业都不尽相同，各自为政、多点开花、分散独立的发展模式，势必面临基础配套薄弱、产业链条不全、经营管理等“短板”，难以形成规模优势和产业链条集群。三是抵御风险能力弱。一项主导产业的培育和效能发挥，受制于政策因素、自然条件、市场环境和经营水平等多方面的综合作用。在抵御自然风险方面，贫困村的基础设施建设一般都相对滞后，防灾减灾体系也相对薄弱，扶贫产业面临的自然风险普遍较大。在抵御市场风险方面，脱贫攻坚确定的扶贫产业生产周期较长，产业调整常常滞后于市场价格波动，尤其是在经济新常态下，潜在的市场风险更难以预测和把握。在经营风险方面，贫困村产业发展普遍存在市场意识不强、经营方式粗放等问题，大多经营初级产品，精深加工和市场占有率较低。

　　（二）组织程度低，带动能力弱

　　一是龙头带动能力不足。全县龙头企业、专业合作组织等新型市场主体数量多但实力弱，尤其是产品精深加工型、产业链条完整型的主体较缺乏。截至目前，全县共有农业龙头企业20家、合作组织383家、家庭农场102家。但真正有带动能力、成效突出的仅有50余家，多数龙头企业和专业合作社受组织规模、发展能力、经营水平等制约，生产加工能力有限，产品附加值低，产业链条较短，自身经济效益差，带动脱贫效果不明显。二是利益联结方式单一。从市场角度而言，新型经营主体所追求的是利益，近年来随着政策引导和外部输入的不断加大，越来越多的新型经营主体参与到了产业带动模式中，但真正与贫困户紧密联结、深度融合的比较少。通过实地调研，目前新型经营主体与贫困农户的利益联结，80%以上是以流转贫困户土地和临时用工作为主要方式，真正以入股分红和吸纳长期稳定务工就业的较少，贫困户直接参与相关产业经营管理的更是不足。三是组织化程度不高。当前农民专业合作组织的数量不断增长，但从生产规模、服务能力、经营机制、流通信息、市场竞争力等方面看，运行管理还不规范，部分合作经济组织没有健全的利益分配机制和风险机制，各成员之间的利益关系仍比较原始、不稳定，“公司+合作社+基地+贫困农户”的格局没有完全建立，没有真正把贫困户组织起来、调动起来。

　　（三）科技素质低，主体动能弱

　　贫困户是产业扶贫的主体，脱贫增收终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现。但调研发现，在贫困村产业发展中，贫困户主动参与的积极性不高，自我发展意识不强。一是主体缺位。精准扶贫是全面建成小康社会的决胜之举，各级均把脱贫攻坚作为最大的政治任务来对待，在推进脱贫攻坚中，基于强烈的政治责任感和严格的考核机制，县、镇两级比贫困村和贫困户更急。而受制于认知水平和技能限制，大多贫困户在产业发展谋划上处于被动状态，“帮扶单位讲发展什么产业就发展什么产业”、“驻村工作队要我们怎么搞就怎么搞”等坐等其成的思想是产业扶贫的普遍现象，贫困户的主体性不能得到有效体现，造成了帮扶单位“代位”谋划、“越位”操作、贫困户“缺位”实施等尴尬局面。二是动能缺失。贫困村绝大部分有文化、有体力、有能力的青壮年劳动力都外出打工，“留守老人”成为贫困村的主力，既无技术、又无体力，不少留守老人仅满足于在家带孩子、种粮保自足，精神动力不足，“依赖、依靠、依附”思想严重，对已出台的产业扶持政策，从思想上为报账而“报账”，搞短期行为的多，长远打算的少，而且越是贫困群体，这种情况越为突出。三是能力缺乏。产业发展受技术、信息、市场等要素制约较多，这也正是贫困群众的“短板”，大部分贫困户心存顾虑、担忧较大，一些贫困户市场导向不足，追求短期效应，盲目跟风种养，周边什么产业“火”，就上马什么产业，产品因同质化严重效益不佳，少数贫困户在经历市场跌价或发展失败后就更加不敢涉足。加上基层农技专业人才缺乏，社会化服务组织不健全，贫困户急需的产前、产中、产后技术指导不够，贫困群众发展产业显得力不从心。

　　（四）发展需求大，资金保障弱

　　资金是产业发展的血脉。资金投入不足，特别是后续资金难以到位，严重影响扶贫产业培育和持续发展。一是产业发展成本大。产业发展周期较长，持续投入的资金需求量大。如我县前几年在推进茶叶产业开发中，为提高群众积极性，按每亩1300元（苗木800元、肥料300元、务工200元）的标准对新开茶园进行补偿，此举仅解决了茶叶开发的启动资金，经测算每新开1亩投入资金需2500元左右。且茶叶收益时间需3—5年，前3年只有投入没有产出，加上建设标准化、有机化茶园，需要配套建设蓄水池、生产道路等基础设施，以及实施持续长久的有机化培管，成本需求更大。二是政府投入有限。现有的贫困村多在中高海拔边远山区、移民库区一线，交通、水利等支撑产业发展基础设施建设点多线长面广。作为深度贫困县，在自身财力不足的情况下，大多依靠项目争取来推进，但在现行体制下，上级资金大多是以“以奖代补”方式下达，给地方配套带来了巨大压力，仅是公路交通项目需地方配套的比例就达60%以上，造成了“项目争取越多、地方配套越大、财政包袱越重”的尴尬局面，给产业发展带来较大影响。三是金融投入不足。一方面，金融机构参与度不高，评级授信面不广，全县6家金融机构中，仅有1家实质性开展小额信贷业务，贫困户获评级授信覆盖面不到50%。部分已经授信的贫困户怕担风险，不愿贷、也不敢贷发展产业。另一方面，新型经营主体有需求有愿望，但扶贫贷款条件多、门槛高，且程序复杂，大多扶贫贷款还款期限是1年至3年，与扶贫产业周期长、见效慢不相匹配，加上受贷款额度、带动贫困户数量、扶贫效益等条件限制，让不少新型经营主体望贷兴叹。

　　古丈县解决产业扶贫问题的主要措施

　　产业是县域经济的“发动机”，是增收致富的“摇钱树”，是精准扶贫的“铁抓手”。近来年，我县充分发挥自身优势，创新产业扶贫思路和办法，着力增强贫困村和贫困户“造血”功能和发展能力，努力探索具有古丈特色的产业脱贫之路。

　　（一）立足资源抓特色

　　突出“产业+扶贫”内涵，坚持把发展当家产业作为拓宽贫困群众增收渠道的主要抓手，全力推进特色产业做大做强。在农业产业发展上，立足优越的自然优势和传统的产业基础，重点加快茶叶、油茶、烟叶、柑橘等特色产业发展，纵深推进农业产业“百千万”园区建设，力争让每一个村都有一个百亩以上的标准园区、每个镇有一个千亩以上的标准园区、县级打造几个万亩以上的标准园区。截至去年底，全县已完成3个万亩、11个千亩、228个百亩农业标准园建设，建立茶叶专业村组65个，涉及从业人口达5.1万人。加大油茶、茶叶开发力度，计划每年新开油茶2万亩、低改2万亩，新扩茶园1万亩、老园改造2万亩以上，力争3年内油茶由8万亩发展到15万亩、茶叶由15万亩发展到20万亩，到2020年实现全县农民人均2亩茶叶、1.5亩油茶、0.5亩柑橘目标。在乡村旅游发展上，依托县内独特的生态优势和丰富的旅游资源，着力打造土家族苗族两条生态文化村镇游精品线，加速全域旅游、康养产业发展，加快培育健康休闲、森林康养等旅游新业态，带动发展茶园观光、民俗体验、住宿餐饮等关联产业。目前，已启动实施11个乡村旅游重点村建设，培育土家文化和苗族文化特色旅游村4个。去年全县接待游客242万人次，实现旅游收入9.8亿元，分别增长20.8%、23.5%，带动1503户4349人脱贫致富。在特色种养业发展上，加强政策引导，注重“长短结合”，充分尊重群众的发展意愿，积极鼓励贫困户发展长短结合的时鲜水果、花卉苗木、优质稻米和土鸡、山羊、稻花鱼等特色种养业，不断提高脱贫实效。

　　（二）培育主体强带动

　　新型农业经营主体是新形势下发展壮大产业、带动贫困户脱贫的重要力量，但带动成效的好差，很大程度受制于自身能力的强弱。为此，我县着力在主体培育和扶持壮大上下功夫。一方面，注重主体培育。加大新型主体扶持力度，明确金融贴息、土地流转、带资入股、用工补助等新型市场主体帮带贫困户的奖补办法，让龙头企业、专业合作社、能人大户参与扶贫有甜头、带动贫困户脱贫有劲头。2017年全县新增州级以上龙头企业11家，完善流转服务体系8个，新增完善农民合作社104个、家庭农场102个，农民专业合作社总数达505家，完成土地流转9000余亩。推进农村电商产业发展，建立农产品电子商务服务站63个、百企联村企业14家、联村29个。目前，全县新型农业经营主体中，既有种植养殖大户、经营能手牵头，又有龙头企业带动；既有村组干部、基层农技人员领办，又有私营业主创办。随着新型农业经营主体的多元化发展，带动贫困户的覆盖进一步扩大。另一方面，注重能力提升。结合茶产业“一廊四带”、旅游“1带4区11个特色村”、新城扩容“武陵茶都”等发展布局，积极引导新型农业经营主体向休闲农业、乡村旅游、茶旅一体、一二三产融合等方向发展，有力推动了产业结构调整。目前，牛角山茶业、春秋茶业、青竹山茶业、天下武陵等一批企业通过整合茶叶专业村寨、传统村落、特色民族村寨、特色旅游名村等优势资源，积极开发茶旅农家游、生态游、田园游、民俗游等特色项目，经营范围和产业链条不断延伸，贫困户参与度进一步多元。

　　（三）利益联结促增收

　　稳定持久的利益联结机制是产业扶贫更有的放矢、脱贫更精准高效的关键所在。一是强化委托帮扶。对受扶贫对象个人或集团委托，通过购买扶贫社会服务方式，将国家给予特定对象的扶持资金直接委托给有意愿合作的、有社会责任的、讲诚信和有实力的扶贫经济组织实行委托帮扶。如，古丈县岩头寨镇梓木村30户建档立卡贫困户以“合作社+村支两委+基地+农户”形式委托古丈县金铂农牧专业合作社帮扶发展牧业养殖实现增收。二是强化合作帮扶。对有能力，且愿意达成利益分成协议，积极引导组建合作社，实行合作帮扶。如，默戎镇牛角山村由党支部牵头组建农民专业合作社，走“党支部+合作社+农户”的发展模式，把所有贫困户全部纳入专业合作社，共建成有村办企业3家、专业合作社4家，形成了有机茶叶、苗寨旅游、生态养殖、苗族餐饮四大支柱产业，97户393名建档立卡对象在2016年前全部脱贫。三是强化股份帮扶。根据扶贫对象个人或集团意愿，鼓励探索将扶贫对象的政策扶持资金、土地、林地和水面等生产资料折价入股，由扶贫经济组织统一管理和生产经营，结成联股、联利的共同体，实现股份到户、利益到户。如，默戎镇龙鼻嘴村采取“委托+股份”合作帮扶模式，在村以股份制组建墨戎苗寨生态旅游有限公司。其中，村民脱贫资金占公司股份的39%，村委会将国家用于培植村级集体经济的60万元入股，占股10%。入股贫困户人均年增收5000元以上。

　　（四）强化保障增动力

　　一是健全力量保障机制。坚持以精准扶贫统揽全县经济社会发展，实行党政一把手负总责、亲自抓，“一级带着一级干、一级做给一级看”，层层传导压力、增强动力、形成合力。大力推行“54321” （正处级5户、副处级4户、正科级3户、副科级2户、一般干部1户）结对帮扶制度，村村选派第一书记、村村安排后盾单位、户户(贫困户)安排干部结对，一对一帮助农户选好产业，加快发展。二是健全资金保障机制。强化涉农资金整合，制定了统筹整合使用财政涉农资金支持精准扶贫工作的实施方案及管理办法，县委、县政府与20家县直责任单位签订资金整合责任状，仅2017年就整合各类涉农资金5.04亿元，实施脱贫项目2053个。强化金融帮扶带动，制定出台了分贷统还、助保贷、小额贷款贴息等系列新型金融扶贫政策，建成金融扶贫服务站105个，确保符合条件的贫困农户应贷尽贷。三是健全动力激励机制。坚持扶贫同扶志、扶智相结合，充分发挥驻村第一书记、包村干部、驻村工作队和农业科技人员作用，切实加大宣传教育力度，完善奖励激励机制，最大程度调动贫困群众的积极性和主动性，让贫困户真心想脱贫、真心想致富，充分激发自我发展的主观能动性。加大技能培训力度，全面摸排建档立卡贫困劳动者状况，建立工作台帐，深入开展科技指导培训和产业精准帮扶，确保教育培训帮扶到户到人，使每户贫困户主要劳动力有一技之长。

　　产业扶贫需要解决的重点问题

　　产业扶贫是一项涉及面广的系统工程，事关贫困群众的切身利益和脱贫摘帽的质量，需要重点解决好资金投入、规模统筹、后期保障“三大问题”。

　　（一）完善投融资机制，解决产业扶贫“资金”问题

　　农业是弱质产业，没有源源不断的补贴政策，农业产业特别是扶贫产业更是难以长期维持。必须坚持创新产业扶贫投融资体制机制，加大多元投入，确保扶贫产业在发展道路上“不缺钱”。要以加大项目和资金的投入为导向，抢抓推进脱贫攻坚、实施乡村振兴等战略机遇，争取上级的产业项目重点支持，扶持深度贫困特色优势产业发展。要推动财政资金整合，按照“统一规划、统筹安排、渠道不乱、用途不变、集中投入、各记其功”的原则，整合各类涉农资金和相关专项资金，集中用于产业发展。要拓宽融资渠道，完善金融扶贫系列政策，强化政策贴息支持，重点在新型经营主体扶贫带动、风险分担、效益补偿和奖励考核等方面完善机制，激发扶贫动力。

　　（二）完善区域统筹机制，解决产业发展“规模”问题

　　产业发展涉及范围广，覆盖人口多，现行的产业扶贫政策仅针对建档立卡户，这对于零星的产业开发可行。但实际工作中，一个规模产业的发展涉及的群体中还有很多非建档立卡户，对于基层群众来说，一块地、一坝田，扶持政策左右不一、上下不一。且在产业的实际发展中，对产业发展的思想认识、管理能力、技术水平较高的大多又是非贫困户，造成想发展产业的人却没支持，意愿不强的又必须支持。同时，在当前各级聚力攻坚的情况下，国家大部分的扶贫政策只针对贫困村，相关的资金也只能在贫困村投资，非贫困村得不到更多项目支持，而在农村贫困是相对的，通过几年的扶贫，部分原有的非贫困村已远远落后于贫困村，造成非贫困村群众心态失衡。因此，必须结合乡村振兴规划的制定和实施，充分考虑对贫困村和非贫困村的统筹支持，坚持因地制宜、因势利导原则，根据实际制定产业帮扶政策、解决实际问题。

　　（三）完善政策扶持机制，解决产业后期“保障”问题

　　贫困村“脱贫退出”是精准扶贫、精准脱贫任务基本完成的重要标志，但还没有“大功告成”。现行的政策大多是到整县脱贫摘帽前政策不变，一旦因整县脱贫摘帽政府“断奶”，一部分地区、一部分产业势必受到影响。为此，必须注重脱贫摘帽后相关帮扶政策调整和兜底制度设计，做好后续制度保障工作。要通过制度设计，逐步转变扶持主体和扶持方式，让扶贫工作由政府主导向市场主导转变、由开放式扶贫政策主导向社会保障政策主导转变。同时，不断加大社会保障体系建设力度，逐步提高社会保障体系兜底能力。

　　作者系中共古丈县委副书记、县人民政府县长

　　中国乡村发现网转自：《研究与决策》2018年第11期 微信公众号（原创）