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韦兴生:贵州省三权分置现状与出路研究
时间:2019-01-28 18:02:46来源:中国乡村发现网作者:佚名

  党的十九大报告明确指出“巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地‘三权分置’制度”。农村承包地“三权分置”模式,是我国农业经营体制的重要创新,也是在现行法律框架规制下依法提升我国农业产业的最佳模式。贵州省“三权分置”的基本现状是什么样子、出路又在哪里,对实施乡村振兴战略和深入推进农村经济产业革命以及进一步解决农民融资难、促进农业适度规模经营、提高土地利用效率等问题有重要的研究意义和现实意义。

  一、背景分析

  (一)国家农改的背景。建国之后,我国的农地制度先后从地主私有制变成农民所有制,再变成合作制,又进化为集体所有制,具化成三级所有、队为基础的体制,之后保持集体所有权不变,持续强化使用权。改革开放之初,我国实行家庭联产承包责任制,所有权归集体,承包经营权归农户,实行“两权分离”。随着社会主义市场经济的不断发展完善,按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求,中央又开展了农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证,向农民“确实权、颁铁证”,稳定农村土地承包关系并保持长久不变。当前,为顺应农民要保留自己的土地承包权又有流转土地经营权的意愿和土地关系变革的现实需要,2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确指出三权为所有权、承包权、经营权。将土地承包经营权分为承包权和经营权,实现了从“两权分离”到所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。坚持土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,为引导土地经营权有序流转,发展农业适度规模经营,推动现代农业发展奠定了制度基础。

  (二)时代要求的背景。党十九大报告明确提出,要深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度;同时还提出,第二轮土地承包到期后再延长三十年。在当前的新形势下,一方面,农业适度规模经营成为可能,而且发展要求迫切;另一方面,承包地的就业保障功能虽有所弱化但仍发挥着重要的托底作用。现阶段深化农村土地制度改革,既要注重效率,也要注重公平,既要考虑农业问题,也要考虑农民问题,要着眼于推进农业现代化,促进农地资源优化配置和适度规模经营发展。实行“三权分置”,在保护农户承包权益的基础上,赋予新型经营主体更多的土地权能,有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置,提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。这为加快转变农业发展方式,走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。

  (三)乡村振兴的背景。党的十九大把“实施乡村振兴战略”作为七大战略之一,是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局、顺应亿万农民对美好生活的向往,对“三农”工作作出的重大决策部署,是新时代做好“三农”工作的总抓手。紧接着中共中央、国务院印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》,这是改革开放以来第20个、新世纪以来第15个“中央一号文件”,对中国全面现代化的国家战略顶层设计,提出了一系列三农工作新举措,标志着新时代农业农村现代化的政策体系全面建立。之后中共中央、国务院又印发了《乡村振兴战略规划(2018──2022年)》,细化实化工作重点和政策措施,部署若干重大工程、重大计划、重大行动,形成了今后5年落实中央一号文件的政策框架。探索农村土地所有权、资格权、使用权“三权分置”,破除束缚农民手脚的不合理限制和歧视,改变了土地财富的流向,把改革红利在乡村释放、把收益留在乡村,真正拓展了农民的利益,使农民一直没有得到体现的财产权利得到实现,不断提升和增强农民的获得感、幸福感、安全感和满意度。

  (四)贵州农改的背景。贵州是农村改革的先驱并取得丰硕成果的地方,1978年,安顺市关岭县顶云公社率先实行“定产到组,超产奖励”的生产责任制,被称为“南顶云,北小岗”,拉开了贵州乃至全国农村改革的序幕。1987年,根据中央《把农村改革引向深入》(中发〔1987〕5号)提出“有计划地建立改革试验区”的要求,1987年7月湄潭县跻身全国首批农村改革试验区,1988年6月毕节市跻身全国第二批农村改革试验区。湄潭试验区“增人不增地、减人不减地”的首创经验写入中央《关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》(中发〔1993〕11号)文件和2002年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》。毕节试验区探索出的小康新路得到习近平总书记的批示肯定。特别是近年来,六盘水市在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下,率先开展农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革探索,通过集体资源调动政府资源、政府资源撬动社会资源的“双轮驱动”,有效活化要素资源,实现“产业连体”“股权连心”。分别于2017年、2018年写入《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(中发〔2017〕1号)文件和《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(中发〔2018〕1号)文件以及中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》和《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》4个中央文件,为全国农村改革、乡村振兴、脱贫攻坚提供遵循。丰富的农村改革经验和改革成果,为贵州进一步实施“三权分置”改革奠定基础,实施“三权分置”改革也是贵州进一步推动农村改革和振兴农村经济产业革命、实现乡村振兴的迫切需要。

  二、现状分析

  (一)政策支撑、流转交易、金融服务三大基础体系情况。一是政策支撑体系日益完善。省委、省政府先后出台了《关于贯彻中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知的意见》(省发〔1997〕24号)、《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(黔党办发〔2015〕17号)和《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点工作的实施意见》(黔委厅字〔2015〕31号)等系列文件。据统计,各市(州)级同步出台相关文件30余个、县级文件91余个,为加强农村土地管理,推进土地流转提供政策支持。二是流转交易体系基础坚实。根据相关部门数据梳理统计,截至目前,全省实际开展确权工作的乡(镇、街道)1365个,完成权属调查1324个,完成实测面积6530万余亩,占全省国土“二调”耕地面积的94%;累计发放经营权证书700.63万份,到户率达98.12%。同时,省农委、省工商局制定印发《贵州省农村土地承包经营权入股流转合同(示范文本)》,为全省土地流转提供统一合同文本模式,规范农村土地经营权流转交易行为。三是农村金融服务体系不断健全。各地不断创新农村金融服务机制,大力发展小额信贷和“特惠贷”等微型金融服务,积极探索土地承包经营权、林地经营权等抵押贷款办法,农村农业现代化金融服务体系不断得到健全和发展。

  (二)服务、经营、发展三大平台情况。一是服务平台“实”。据相关部门统计数据显示,截至目前,全省县(市、区)建立土地流转机构44个、乡(镇、街道)建立土地流转机构547个,充分发挥信息提供、政策咨询、过程指导等服务。同时,以农业部“西部农村土地承包经营纠纷仲裁基础设施建设”项目为抓手,建立县级农村土地承包仲裁委员会48个,新建仲裁庭21个,配备仲裁员937人。共受理土地承包经营纠纷21368件,县、乡、村三级仲裁调解纠纷20697件,占比96.9%。二是经营平台“优”。截至目前,全省共流转农村土地1812.44万亩,占已确权实测家庭承包耕地面积的27.8%。全省家庭承包农户数796万户,签订流转合同282万份、面积1432万亩,土地流转合同签订面积占流转总面积的79%。三是发展平台“强”。村级组织探索“以资生财,以地生财,以农生财”等模式,发展各种专业合作社、农产品加工企业等新型农业经营主体,采取“支部+公司(协会)+农户”、“支部+农民专业合作社+农户”等形式,以土地经营权、资产等资源形式参股,壮大村级合作经济,增加村集体股份合作收入,消除“空壳村”。

  (三)风险防范体系建设情况。一是建立资格准入及分级备案机制。省人民政府办公厅下发《省国土资源厅、省财政厅关

  于加强和改进我省土地开发整理及耕地占补平衡工作意见的通知》(黔府办发[2007]101号)等文件,明确要求租赁农地的工商企业须具有农业生产经营能力,并以农产品生产、加工或流通及农业相关产业为主营业务,企业银行信用等级良好,具有独立法人资格的经营主体资质和租金支付、违约赔付能力,具备风险防范和市场波动应对能力,经营项目符合产业布局和现代农业发展规划等资格条件。同时,建立健全分级备案制度。二是建立风险防控机制。根据国家农业部下发的《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部第47号令)和《贵州省人民政府办公厅关于推进农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》(黔府办发〔2015〕45号)等文件精神,各地相应建立流转农村土地经营权风险保障金制度,完善土地流转风险基金制度或土地租赁费提前预付制度,要求受转方按一定时限或按一定比例缴纳风险保证金,流转合同期满受转方无违约行为的,予以退还保证金。同时,发展农业保险制度,构建农业风险抵御机制,努力规避农业生产经营风险和降低自然风险,防范农民收益风险。三是壮大新型经营主体抗风险。各地因地制宜,按照“渠道不乱、用途不变,统筹安排、捆绑使用,各负其责、各记其功”等原则,打破部门壁垒,整合发改、财政、水利、国土、林业、农牧等项目,提高资金综合效益,大力扶持农业龙头企业、农业园区、主导产业等,加快农业转方式调结构,提高农业产业化经营水平,增强搞风险能力。省政府办公厅印发《贵州省发展农业龙头企业助推脱贫攻坚三年行动方案(2017—2019年)》(黔府办发〔2017〕49号)明确指出,2018年省级以上龙头企业达到800家以上,2019年省级以上龙头企业达到1000家以上。

  三、问题分析

  (一)集体所有权可能被威胁的问题。由于体制惯性作用和地方政府的规模偏好,加上缺乏有效的约束机制,农地三权分置改革完全有可能因无序推进而变形走样。在一些地方导致大规模圈占农地、大规模改变农地用途、大规模损害农民土地权益等现象发生,偏离激活土地资源和增进农民福利的改革目标,导致集体所有体被侵犯。同时,土地经营权流转越快,社会资本进入越多,规模化的需求越大,被侵害的可能性也越大。

  (二)农户土地承包权被损害的问题。主要体现在由于经营主体亏损及违约,无法支付租金,群众自己无力或没有条件返田种地,导致承包权受损,失去原有的优惠政策,甚至生活会没有依靠。同时,由于评估体系不健全,缺乏评估流转土地承包经营权价值相应标准和操作程序,以至于土地价值难以准确界定。

  (三)企业主的经营权风险高的问题。农业经营存在自然与市场双重风险,经营主体要集中承担原先分散在农户的风险,风险自然而然增大,加上土地投资回收期长,导致企业主不敢规模流转经营。同时,由于经营权抵押贷款给金融体系带来不确定的

  风险因素,需要地方政府配套政策支持化解风险,受地方政府财政压力较大等因素限制,导致部分金融机构参与积极性不足,制约企业主体融资。

  (四)经营权抵押融资政策与现行法律制度的冲突问题。虽然《农村土地承包法》允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转,但《担保法》和《物权法》都没有明确支持抵押。《担保法》规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”《物权法》规定“除买卖、公开协商等方式承包的‘四荒地’等农村土地可以抵押外,其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。”虽然2016年3月15日,中国人民银行颁布《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》,但也是局限于鼓励试点和试办此类抵押贷款,对于产生的风险并没有规定给予风险补偿。

  三、出路分析

  (一)“三权”分置的基础是做实“确权”。确权登记颁证是前提中的前提、重中之重,只有做实这个基础,解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题,才能为土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保等提供重要依据。如果权属不明、地块不清,没有确权颁证,就会为土地流转埋下隐患及风险。

  (二)“三权”分置的核心是清晰“置权”。“置权”就是

  把权利放到恰当的位置。“三权”分置就是要坚持土地所有权的核心是处置权、坚持土地承包权的核心是财产权、坚持土地经营权的核心是收益权。要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,有基本的知情权和管理的职能,防止少数人私相授受、谋取私利和毁损闲置、改变用途。要以尊重农民的意愿作为我们制度的底线,充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。要保障土地经营权同等享受法律保护、农业扶持政策、抵押融资等权利,使土地资源得到更有效合理的利用。

  (三)“三权”分置的关键是防止“侵权”。要理顺流转关系、规范流转程序及利益分配,不能够因为转让经营权而损害了农民的利益。要稳妥推进土地经营权抵押贷款,做好价值评估、抵押物处置、风险补偿等方面工作,防止大规模圈占农地和大规模改变农地用途。要进一步完善经营主体资格准入制度,规范进入程序,建立风险保障机制,约束各种可能发生的不良及违法行为。

  (四)“三权”分置的要求是切实“维权”。要健全土地流转服务体系,确保整个放活程序上的依法、自愿,确保政策不落空,农业的基本经营制度不弱化。要确保土地经营权有价值的流转,支持新型农业经营主体加快发展,完善财政、保险、用地、项目等支持政策。要健全土地流转纠纷调处机制,完善协商、调节、仲裁、诉讼等多元矛盾纠纷调处机制和土地流转利益联共享机制。

  作者简介:韦兴生,男,1988年8月生,中共册亨县委办工作员

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